La métropole est la forme la plus intégrée de la coopération intercommunale. Mais si elle est née dans notre paysage institutionnel en 2010 puis en 2014, ce n’est pas seulement pour doter les grands territoires urbains d’une intercommunalité renforcée dédiée à la gestion de ce qu’il est convenu d’appeler le bloc communal, mais pour répondre au défi de la structuration du pays autour des pôles d’attraction et de rayonnement que constituent de fait les métropoles dans le concert international.

Aux termes de la loi de janvier 2014 de modernisation de l’action territoriale et d’affirmation des métropoles, une métropole est indissociable d’un espace de solidarité au sein duquel est conçu un projet de développement.

Cette référence à un espace de solidarité amène en quelque sorte la métropole en tant qu’institution à se sublimer pour être l’incarnation d’une « conscience métropolitaine » qui la dépasse.

La double nature de la métropole, à la fois institution intercommunale et société en mouvement, est au fondement de l’originalité de la construction métropolitaine. Autrement dit, la métropole renvoie d’une part à un périmètre et à un agencement politique délimité par des règles précises, d’autre part à un réseau d’acteurs qui portent la métropole bien au-delà de ses frontières géographiques et politiques. Cette double nature ne doit jamais être oubliée dans la conception du projet métropolitain.

Les premières réflexions sur le projet métropolitain, dans le cadre des séminaires animés par Acadie au deuxième semestre 2016, ont mis l’accent sur les fonctions métropolitaines et sur la dynamique des forces vives qui « font » la métropole, sans assigner aux élus une place particulière parmi les acteurs qui ont participé à ces travaux. En contrepoint, le séminaire des conseillers métropolitains du 13 octobre 2017 a témoigné d’une aspiration très forte des élus à retrouver les fondements de la construction politique métropolitaine. La perception d’un risque de décrochage entre les
conseils municipaux et la Métropole, et par-delà entre les citoyens et la Métropole, a traversé ces échanges.

Au fond, c’est la recherche d’une « communauté métropolitaine » qui a été exprimée,  au sein de laquelle ce ne sont pas seulement des règles d’agencement des pouvoirs et des compétences qui prévalent, mais aussi un « vouloir vivre ensemble » fait d’échanges et de liens interpersonnels plus denses.

Pourtant l’intercommunalité grand-nancéienne est ancienne. Elle est enracinée dans le territoire. Depuis la création du District urbain de Nancy en 1959, puis la création de la Communauté urbaine en 1996, ses missions (« compétences » au sens juridique du terme) se sont continûment renforcées. Aujourd’hui, avec un coefficient d’intégration fiscale (part des ressources de l’ensemble « intercommunalité + communes membres ») de 61 %, la Métropole du Grand Nancy est la grande agglomération la plus intégrée de France. Et il ressort clairement des débats du séminaire des conseillers métropolitains que ceux-ci se projettent dans une intégration encore plus forte à l’avenir, par choix ou par nécessité. C’est pourquoi l’articulation entre Métropole et communes doit plus que jamais être pensée avec vision et méthode.

L’une des premières mesures prises lors de la transformation du statut de la Communauté urbaine en Métropole a été, pour le conseil métropolitain, d’adopter un pacte de gouvernance formalisant d’une part l’ouverture de l’exécutif au groupe minoritaire et d’autre part l’institutionnalisation de la convention des élus de la Métropole. La convention regroupe la totalité des 500 élus des communes composant la Métropole. Elle a vocation à être réunie au moins une fois dans l’année afin de partager sur les sujets qui engagent l’avenir de notre territoire. Enfin, l’association des conseillers municipaux non élus métropolitains aux travaux de toutes les commissions techniques qui préparent les conseils mensuels de la Métropole est une façon pragmatique et efficace de veiller à une circulation de l’information fluide et permanente.

Les communes forment les cellules de base de la construction métropolitaine dans son versant institutionnel. Elles devront dès lors être pleinement partie prenante du projet métropolitain. Ce qui implique un double mouvement :

-Accompagner les communes à transcrire le projet métropolitain et ses nouvelles manières de faire dans leurs ambitions et dans leur tissu de relations. Il est essentiel que les élus municipaux puissent s’approprier les défis auxquels la métropole fait face et qu’ils puissent les restituer à leurs concitoyens. À cette fin, la Métropole gagnera à travailler avec toutes les communes et en particulier la Ville de Nancy, à raison des responsabilités particulières de centralité de cette dernière, pour partager ambitions et engagements,

-Renforcer les capteurs de proximité de la Métropole par la médiation des instances communales. Si ce sont les préoccupations de proximité et de cadre de vie qui sont les plus fréquemment exprimées auprès des instances communales, conseil municipal ou instances consultatives citoyennes lorsqu’elles existent, rien n’empêche de tirer parti du dialogue des élus municipaux avec la population pour ouvrir celle-ci aux préoccupations du projet métropolitain, voire susciter leur participation en tant qu’acteurs de sa dynamique. De même, il est indispensable de poursuivre l’encouragement aux formes de travail en commun de l’ensemble des agents communaux pour accélérer la prise de conscience d’un destin métropolitain qui ne peut être que partagé.

L’articulation Métropole-communes est à repenser dans la perspective d’une intégration toujours plus forte que les élus anticipent. Nous pouvons d’ores et déjà nous appuyer  sur un tissu dense de relations qui relient les vingt communes à l’intercommunalité.

Il est possible au sein de la Métropole d’associer toutes les communes aux processus de décision en amont des conseils métropolitains, car, au-delà de la conférence des maires et du comité exécutif auquel sont invités tous les maires, les instances de gouvernance intercommunale se sont étendues à des champs qui ne sont pas tous juridiquement de compétence métropolitaine, mais qui appellent à une coordination à l’échelle du Grand Nancy. En témoignent le comité de prévention et de sécurité des maires, la conférence des adjoints en charge des affaires sociales ou la conférence des adjoints en charge des sports.

Mais aujourd’hui, bien que forte de ses succès, cette construction intercommunale atteint ses limites. Sommes-nous sûrs que l’organisation actuelle garantit le service public le plus réactif et le plus économe ? Les travaux d’élaboration de la « charte de proximité » qui engage la Métropole et les communes autour de l’exercice des services de proximité (voirie et espaces publics, eau-assainissement, propreté et déchets…) conduisent à mesurer la complexité de l’agencement actuel entre les responsabilités des communes et les responsabilités de la Métropole.

La montée en puissance des contraintes financières à tous les échelons des pouvoirs publics impliqueront tôt ou tard un changement de paradigme. Depuis la crise de 2008, la dégradation des finances publiques de notre pays a franchi un nouveau seuil qui impose d’autant plus de réagir que la France est le pays européen dont le déficit s’est résorbé le plus lentement au cours des cinq dernières années. Ces contraintes sont encore plus aiguës pour le Grand Nancy dans son contexte démographique et économique, qui conduit à une stagnation des bases fiscales de la Métropole et des communes depuis plusieurs années.
Au vu de sa situation financière prévisible et de l’important investissement à réaliser pour renouveler et étendre le réseau de tramway, la Métropole se voit contrainte de réaliser d’ici à 2022, 25 M€ d’économies structurelles par an. Les communes sont dans une situation guère plus enviable. Le devoir des décideurs publics est alors d’organiser au mieux leurs services pour limiter au maximum les effets de ces restrictions sur l’offre de services.

Dans cette perspective, la mutualisation s’impose non seulement comme la résultante d’une injonction financière pour prévenir l’asphyxie simultanée de la Métropole et des communes, mais aussi comme une composante majeure du projet métropolitain. Avec l’approfondissement de la construction intercommunale que représente la transformation en métropole, le « vouloir vivre ensemble » se transforme en « vouloir faire ensemble ». C’est donc autour de cette ambition qu’une gouvernance ouverte aux sensibilités diverses doit être confortée et renforcée.

Complément indispensable à une organisation mutualisée, la charte de proximité sera actualisée. Les principes qui y sont inscrits (l’information réciproque, la gestion partagée des demandes des usagers, l’adaptation des services, la synchronisation pluriannuelle des interventions sur la voirie, la gestion et le suivi concerté des chantiers sur le domaine public, l’optimisation des dépenses, une agglomération durable et responsable) seront adaptés, en tirant parti de la simplification des circuits liée à la mise en place de services communs et en veillant à maintenir parallèlement proximité et réactivité.

L’usager-contribuable, au nom duquel ces transformations sont engagées, n’est pas qu’un consommateur de services. Il est aussi un citoyen. Qu’en dit-il ? La crise de la démocratie représentative n’épargne aucun échelon institutionnel. Pourtant, le citoyen sait mieux qu’on ne le pense articuler les différents espaces de la gouvernance politique, même s’il a rarement une connaissance précise de la répartition des compétences entre échelons de collectivités publiques. Il fait globalement confiance à l’agencement des pouvoirs publics et à leur évolution, pour peu que la justice, entendue comme l’accès à des libertés nouvelles, ne reste pas seulement à l’état de mots sur les frontons des palais de la République . Ce qui ne veut pas dire évidemment qu’il n’est pas concerné par la chose publique, à un moment de son parcours et de ses intérêts. La cohésion des acteurs publics trouvera d’autant plus de vigueur et de pertinence qu’elle interagira avec les Grands Nancéiens. Tel est l’objet de la participation citoyenne, dont l’ambition a été formulée plus haut, qui est elle-même porteuse d’exigences à l’égard des décideurs publics, pour « faire métropole ensemble ».

Peut-on résumer la Métropole, au sens institutionnel du terme, au face-à-face entre les communes et l’intercommunalité ? La cohésion des acteurs publics, c’est aussi une responsabilité implicite confiée à la Métropole pour articuler harmonieusement l’action des décideurs publics sur son territoire. Avec la transformation du Grand Nancy en métropole, les coordinations locales entre la Métropole et, ensemble ou séparément, l’État, l’Université, la CCI, la Région, le Département, voire sur un cercle plus large, se sont imposées comme une évidence. Sur le territoire de la Métropole, plus de 15 000 agents relèvent des administrations publiques, soit 12,5 % de l’ensemble des emplois du Grand Nancy, ce n’est pas rien. La conception taylorienne de l’action publique n’est plus de mise ; la synergie des acteurs publics est demandée par le citoyen, pour des réponses plus efficaces mais aussi plus économes.

Les conditions favorables qui ont permis la création de la Métropole en juillet 2016 sont de bon augure. Contrairement à d’autres métropoles, le statut de Métropole du Grand Nancy n’a pas été inscrit a priori par la loi. Cette dernière l’a rendu possible et le passage en Métropole est le résultat d’un projet mûrement réfléchi qui a été porté ensemble par la Communauté urbaine d’alors, les vingt communes unanimes, l’État et le Département de la Meurthe et Moselle. Le fruit est mûr pour dépasser les contingences institutionnelles dans la perspective d’un projet métropolitain partagé.
La coopération entre les acteurs publics, dans leur diversité, sur le territoire de la
métropole s’est intensifiée ces dernières années, au-delà de la coopération intercommunale proprement dite :

-En bilatéral, la Métropole a conclu en 2016 et 2017 le pacte d’innovation État-Métropole et des conventions de partenariat avec l’Université de Lorraine, avec le CHRU, avec la CCI de Meurthe et Moselle, devenue CCI métropolitaine. Mi 2018 est conclue une convention de partenariat avec la Région Grand Est, couvrant les différents domaines d’intervention partagés et les projets nécessitant une action commune.

- En trilatéral ou en multilatéral ont été mis en place en 2016-2017 le comité métropolitain emploi-insertion copiloté par l’État, le Département et la Métropole ou encore le service public de l’emploi de proximité (SPEP) proposé par l’État à la Métropole et aux autres partenaires des politiques d’emploi. La création du conseil métropolitain de l’économie et de l’innovation (CMEI) fin 2017 marque une nouvelle étape. Ensemble, les principaux acteurs publics du développement économique et de l’innovation ont décidé de s’allier pour répondre à ce défi de l’audace innovante et entrepreneuriale qui ouvre le présent projet métropolitain. C’est en alliant la force de l’informel (la souplesse, les réseaux) et la force de l’institutionnel (l’organisation structurée, la mise à disposition d’ingénierie) que nous avancerons. Ce modèle pourra être dupliqué pour répondre aux autres défis du projet métropolitain.

Le Grand Nancy devenu Métropole lui donne de nouvelles responsabilités, celles d’un ensemblier de projets, voire de politiques publiques. La posture qu’il doit adopter est subtile. Coordonnatrice, animatrice, assumant le leadership lorsque l’intérêt supérieur du territoire l’exige, la Métropole doit avoir en permanence conscience que si elle incarne le territoire, elle n’est qu’une des forces qui le construisent au quotidien. À ce titre, elle ne revendique pas d’être chef de file lorsque d’autres qu’elle, sont mieux placées pour initier et porter un projet, dans un esprit de subsidiarité.

Ce ne sont pas seulement les limites institutionnelles qui doivent tomber, mais aussi les frontières entre les territoires. Si le bassin de production et d’emploi nancéien s’étend au-delà du périmètre du Grand Nancy, l’action économique ne prend tout son sens qu’à cette échelle. Il en va de même pour aborder les mobilités, étroitement liées aux dynamiques d’emploi. L’élargissement du périmètre de la Métropole est évoqué avec de plus en plus d’insistance. Un élargissement conduisant à établir de nouvelles frontières est-il une solution univoque ? Ne faut-il pas partir des besoins vécus et des réponses pertinentes à y apporter avant de penser intégration institutionnelle ?

L’approfondissement de la Métropole, par la mutualisation voire au-delà, et son élargissement peuvent-ils être conduits de pair ? L’ambition est bien de faire porter le projet métropolitain par l’ensemble des acteurs du Grand Nancy ou qui sont en connexion avec lui.

La condition préalable est de construire une culture partagée, des clés de lecture communes qui aboutiront à une histoire dont le projet métropolitain sera un support privilégié. C’est dans cette perspective qu’un nouvel état d’esprit métropolitain prenant en compte toutes ces réflexions doit être soutenu et que de nouveaux modes de faire sont indispensables à promouvoir et garantir.